Skärskådar kommunernas framtid

Nationalekonomen Eva Mörk har ägnat en stor del av sin forskningskarriär åt att studera kommunerna. Nu ser hon en besvärlig framtid och tror att stora reformer står för dörren.

När SNS – Studieförbundet Näringsliv och Samhälle – förra året valde ämne för sin konjunkturrådsrapport bestämde de sig för att ta tempen på kommunsektorn. Bakgrunden var de stora utmaningarna som kommunerna står inför vad gäller exempelvis finansiering, kompetensförsörjning, åldrande befolkning och ett högt flyktingmottagande.

Forskargruppen som genomförde studien hade till uppgift att undersöka ”om det krävs mer omfattande reformer, till exempel kommunsammanslagningar eller att kommuner får olika stort ansvar beroende på vad de bedöms klara av”. En av författarna till slutrapporten är nationalekonomen Eva Mörk, som också är ordförande i SNS:s konjunkturråd.

– Kommunerna är otroligt viktiga aktörer. Det är alldeles för få som förstår vad som sker där. För att förstå Sverige måste man förstå kommunerna, säger hon när vi diskuterar rapporten.

Redan som doktorand upptäckte Eva Mörk kommunsektorn.

– Det fanns bra svenska data och spännande frågor att besvara, säger hon.

När det var dags att välja avhandlingsområde föll valet på effekterna av statsbidrag till kommunerna. Därefter har hon fortsatt att studera många andra frågor med bäring på kommunernas verklighet så som kommunal arbetskraftsefterfrågan och ekonomiskt bistånd.

Intervjun med Eva Mörk sker på det sättet som blivit vardag för de flesta år 2020 – via videosamtal. När vi kommer in på detaljer suckar Eva Mörk att böckerna blivit kvar på jobbet.

– Man räknade ju inte med att bli hemma så länge när man började jobba på distans i våras, säger hon.

Varför tycker du att det är så intressant med kommuner?

– Tittar man på den svenska välfärdsstaten är det ju kommuner som ansvarar för de stora bitarna: skola, barn- och äldreomsorg och ekonomiskt bistånd.

– Sedan är det intressant att vi har 290 olika enheter att jämföra och analysera skillnader mellan. En annan intressant aspekt är spänningen mellan stat och kommun. Staten har ett övergripande ansvar och ofta ställer väljarna de statliga politikerna till svars, men det är ju ofta kommunerna som tillhandahåller välfärdstjänsterna.

För att förstå Sverige måste man förstå kommunerna.

Men kommunerna dyker ändå upp rätt ofta i debatten?

– De dyker upp jätteofta, men oftast i fall när staten förväntas göra något för kommunerna. Mer sällan diskuteras varför vi har kommuner, vad som är idén med dem och vilka uppdrag de ska ha. Man tar kommunerna för givna. Ofta sägs det att kommuner ska kunna anpassa sig till lokala förhållanden, men samtidigt blir många extremt upprörda när det uppstår skillnader, säger Eva Mörk.

Rapporten som Eva Mörk och de andra forskarna skrev heter kort och gott ”Kommunernas framtid” och går igenom det mesta i just den frågan. Rapporten som kom 2019 är en effektiv snabbkurs för alla som funderat på kommunernas historia, juridiska ställning och plats i det offentliga Sverige.

– Den viktigaste lärdomen från arbetet med rapporten är nog vilka stora skillnader det verkligen är mellan olika typer av kommuner. De kan se mycket olika ut när det gäller förutsättningar och utmaningar, men de har i stort sett samma uppdrag, säger Eva Mörk.

Trots olikheter står ändå alla kommuner inför gemensamma utmaningar i form av demografi. Fler blir äldre och det innebär ökade kostnader. En lösning som ibland lyfts fram är sammanslagningar av mindre kommuner till större.

– I vår rapport såg vi inte sammanslagningar som en räddning. De påstås ibland ge skalfördelar, men vi tror inte det. Det blir istället för stora geografiska enheter med väldiga avstånd. Det finns exempelvis forskning från kommunsammanslagningar i Danmark – som ju är ett mindre land där fördelarna borde bli större – som visar på erfarenheter som inte är så lovande.

Ändå dyker idén om sammanslagningar ofta upp?

– Jo, och de kan säkert spela roll i vissa delar av Sverige. Men sammanslagningar är inte ett Alexanderhugg för att lösa alla problem. Absolut inte.

En annan viktig lärdom från SNS:s kommunrapport menar Eva Mörk handlar om det politiska ansvarsutkrävandet. Det finns mycket som talar för att förutsättningarna för ett effektivt ansvarsutkrävande inte finns. Staten kontrollerar mycket av kommunernas verksamhet genom riktade statsbidrag och utjämningssystem, lokalmedierna för en allt mer tynande tillvaro och med de gemensamma valdagarna riskerar lokalpolitiken drunkna i allt annat som händer på riksplanet när det väl är dags att rösta.

– Det finns risk för att det lokala ansvarsutkrävandet inte fungerar särskilt väl, det vill säga att det inte är säkert att duktiga politiker blir omvalda och tvärtom – att de som inte är lika duktiga på att förvalta de gemensamma resurserna inte blir bortröstade.

Eva Mörk och de övriga rapportförfattarnas förslag är därför en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommuner. Inte lika många riktade statsbidrag, samt inte minst, skilda valdagar som föregås av en valrörelse som fokuserar på lokala frågor.

Vilka andra viktiga lärdomar tycker du att ni drog under arbetet med kommunrapporten?

– Det är förstås svårt att komma runt finansieringsfrågan. Där har vi som alla vet både en kortsiktig och en långsiktig demografisk utmaning. Den första handlar om att 40-talisterna börjar fylla 80 i år. Den andra om att vi generellt lever allt längre.

Hur löser vi dessa utmaningar?

– Det är svårt. Kommunalskatterna är redan höga. Höjda avgifter är ett sätt, men utrymmet är begränsat. Sedan har vi alla ekonomers favoritskatt – fastighetsskatten. Skulle den kunna göras kommunal? Samtidigt är fastighetsvärdena inte högst i de områden som har de största utmaningarna.

Fastighetsskatten var ju heller inte så populär senast vi hade en sådan?

– Nej, men jag tror det kanske skulle finnas större acceptans för lokal fastighetsskatt än en statlig. Jag tror också att det handlar om att vi ekonomer misslyckats med att tala om hur bra fastighetsskatt är.

– Ett annat alternativ är naturresurser, ska staten eller regionerna kunna beskatta dem? I Norge får regionerna betydligt större andel av det värde som kommer från naturtillgångarna och det är kanske något man borde fundera på.

En höjd pensionsålder är annars ”absolut nödvändig” för att klara välfärdens utmaningar, tror Eva Mörk. En annan möjlighet för att stärka de kommunala ekonomierna är mer generella statsbidrag.

– Man kan tänka sig ett bidrag som staten inte fattar beslut om varje år, utan som uppräknas enligt index. Då kan kommunerna på förhand veta vad de kan förvänta sig, säger Eva Mörk.

En populär lösning på det kommunala finansieringsgapet är att kommuner själva ska locka till sig företag och talanger för att på så sätt öka skatteintäkterna. Richard Floridas tankar om den kreativa klassens betydelse och strävan efter att skapa lokala tillväxtkluster känner nog de flesta i Kommunsverige igen.

Men går det att genom lokal tillväxtpolitik och satsningar på att ”sätta kommunen på kartan” få in pengar?

– Det finns inget som tyder på att det ger pengar tillbaka, snarare tvärtom. Vi studerar det i rapporten och dissar det ganska rejält, säger Eva Mörk.

Vad kan då en kommun göra för att locka företag som ger tillväxt och fler arbetstillfällen?

– Effektiv handläggning av tillstånd, bra skolor och barnomsorg, bra kommunal infrastruktur. Det är ju det som är kommunernas uppdrag. Sedan kan man bygga idrottshall om man tycker det är kul, men man ska inte tro att det motiveras av att det kommer ge en massa pengar tillbaka. Vid sidan av sammanslagningar är samverkan mellan kommuner en populär lösning, som dessutom blivit allt vanligare med tiden.

Hur väl fungerar då sådana?

– Det vet vi väldigt lite om, det är svårt att utvärdera forskningsmässigt. Samverkan är ju frivillig och sannolikt har den genomförts där den har störst chans att lyckas. Det är svårt att säga hur det går på andra ställen. Så tyvärr är det ett extremt svårforskat område, säger Eva Mörk.

Ytterligare en reform för kommunsektorn skulle vara så kallad asymmetrisk kommunmodell, det vill säga att olika kommuner har olika ansvar.

– Idag förväntas kommuner som ser väldigt olika ut utföra samma saker. Jag tycker man ska fundera på om vissa saker kan tas bort från vissa kommuner, exempelvis skolansvar. Det har ju nu i vår kommit en skolutredning som föreslår regionala skolenheter. Det skulle kunna vara en plats att börja, säger Eva Mörk.

Det låter ganska radikalt att överge den enhetliga kommunmodellen som vi haft sedan 1952? Är det realistiskt att tro på en sådan reform?

– Absolut. Givet de stora utmaningar som finns i form av urbanisering där glesbygden blir glesare och städerna växer känns det väldigt svårt att tro att vi ska ha en enhetlig kommunmodell. Alternativet är att staten börjar göra mer, men det tror jag är en ännu större reform.

Hade vi vetat det vi vet idag hade vi lagt betydligt mer tid på att diskutera äldreomsorgen.

Motargumentet brukar vara att det skapas A- och B-kommuner?

– Jag har lite svårt att förstå det. Jag tänker att det borde vara bättre att vara en kommun med ett litet ansvarsområde som man klarar av väl, än en kommun med ett stort ansvarsområde som man hela tiden får kämpa för att uppfylla.

Ett problem som finns enligt Eva Mörk är dock något hon kallar ”demokratiskt blur”, det vill säga att det skapas en oklarhet för medborgarna vem som egentligen gör vad; staten, kommunen eller samverkansgruppen?

– Det är det stora problemet man måste lösa på något sätt. Vi har redan ett visst sådant ”blur” i och med kommunal samverkan.

Kan det vara en lösning att förstatliga en del kommunal verksamhet?

– I ett enkelt teoretiskt perspektiv kanske det kan vara det. Om man sitter vid ett stort ritbord och får designa som man vill. Det som oftast diskuteras är ju ett förstatligande av skolan, men det tror jag är en väldigt stor reform i dagsläget och det tror jag är det sista skolan skulle behöva just nu.

Är det något som har hänt under året efter att er rapport kom, som du tycker har påverkat det ni berörde i den?

– Ja, hade vi vetat det vi vet idag hade vi lagt betydligt mer tid på att diskutera äldreomsorgen,framför allt personalförsörjningen. Coronakrisen har väldigt tydligt visat hur sårbar vår äldreomsorg är.

Coronakrisen innebär ett besvärligt läge för alla kommuner.

– Vi har dels det ekonomiska, dels det hälsomässiga. Det ekonomiska vet vi fortfarande mycket lite om. Med största sannolikhet kommer vi få se en ökad arbetslöshet, och det kommer förstås påverka skatteintäkterna. En annan konsekvens av ökad arbetslöshet kan bli ökade kostnader för försörjningsstöd.

Hur väl rustade står de kommunala ekonomierna inför en sådan här nedgång?

– Vi tittade lite på det i vår rapport. Sedan man införde balanskrav och krav på två procent överskott har de flesta kommuner klarat av det, med några undantag. Så situationen ser bättre ut än exempelvis i början på 2000-talet. Men få kommuner är förstås tillräckligt rustade för en riktigt djup och långvarig lågkonjunktur.

Kan den här krisen påskynda det reformarbete vi pratade om tidigare?

– Jag vet inte. Det är möjligt. 1990-talskrisen förändrade ju mycket. Vi kommer nog definitivt tänka om kring äldreomsorgen. Det hoppas jag i alla fall.