Det förändrade omvärldsläget har fått Sverige att stärka totalförsvaret. En viktig del av det är det civila försvaret, och där är kommunernas roll central.
Kommunerna är viktiga i både kris och krig. Det är väldigt många frågor som behöver hanteras av dem, säger Camilla Asp.
Hon är överdirektör på MSB och en av dem som arbetar med att återuppbygga det svenska civila försvaret.
– När det gäller krissamordningen har vi tre nivåer av det som kallas geografiskt områdesansvar, och där är kommunerna ansvarig för den lokala nivån, fortsätter hon.
Ansvaret innebär enligt MSB att kommunen ska verka för att olika aktörer, bland annat de som bedriver samhällsviktig verksamhet, inom kommunens område ska kunna samverka.
– Sedan har kommunen också samhällsviktig verksamhet, som till exempel vattenförsörjning och avlopp. Där är det viktigt att kunna säkerställa att man kan upprätthålla den verksamheter, även om det exempelvis råder brist på varor till följd av sanktioner eller cyberattacker, säger Camilla Asp.
– Ytterligare en viktig roll för kommunerna är det som gäller befolkningsskydd. Det vill säga med utrymning, skyddsrum och en fungerande räddningstjänst vid höjd beredskap.
Hur väl medvetna och förberedda på sin uppgift skulle du säga att kommunerna är, generellt sett?
– Det är väldigt varierat. Det beror ju bland på hur mycket resurser det finns i kommunen att ägna sig åt frågorna. Vi på MSB får signaler att det i många kommer är få personer – om ens fler än en – som jobbar med dem.
Hur hjälper ni från MSB och staten till?
– Vi har mycket hjälp och stöd att ge till kommuner. De senaste åren har vi också börjat paketera vårt stöd, och säkerställa att det är anpassat till kommunerna. Då har vi tagit hjälp av människor som arbetar ute i kommunerna, som skriver stödmaterialet ihop med oss för att det verkligen ska vara relevant och komma till nytta.
– Sedan står Länsstyrelsen för det mer handfasta stödet. De träffar oftare sina kommuner och hjälper till med olika frågor.
En mindre kommun kan kanske inte, som du var inne på, avdela särskilt mycket resurser för de här frågorna. Hur ska man tänka då?
– Från MSB:s sida skriver vi i vårt budgetunderlag som precis har gått till regeringen, att vi vill ha mer pengar just för att kommunerna ska kunna jobba med sin krisberedskap. Det är viktigt att det finns en motor i krisberedskarbetet som har tid och kraft att kunna driva det framåt.
– Sedan kan man ta hjälp av sin länsstyrelse, man kan också jobba i nätverk med andra kommuner och ta hjälp av varandra. Jag tror att de senaste kriserna, alltifrån skogsbränderna 2018 till pandemin och till det som nu händer till följd av den ryska invasionen av Ukraina har satt de här frågorna på agendan och ytterligare visat på vikten av att komma igång.
Svensk krishantering brukar sägas kännetecknas av tre principer. En är ”ansvarsprincipen” vilket betyder att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också har det under en krissituation. En annan är ”likhetsprincipen” som betyder att verksamheten ska fungera så långt det är möjligt såsom den gör under normala förhållanden. Slutligen närhetsprincipen som säger att en kris om möjligt ska hanteras där den inträffar, av de närmast berörda.
Detta innebär att en kommun så gott det går ska fortsätta att göra vad den alltid gör, även fast krisen eller kriget kommer.
– Absolut är det så. En kommun ska se över sin verksamhet så att den fungerar även under svåra samhällsstörningar. Sedan är det så att när man i krig övergår till en krigsorganisation prioriterar man det man absolut måste göra, och kanske prioriterar bort annat, säger Camilla Asp.
Hur ska man mer göra för att praktiskt förbereda sig? Riksbanken köper nu in konserver, är det något man som kommun också ska börja fundera över? Allt det som brukar kallas ”prepping”?
– Man kan säga så här: man ska jobba med kontinuitetsplanering, det vill säga ha en plan B för att exempelvis elen försvinner. Då brukar man hamna i frågor som: ”Finns det reservaggregat?”, ”Behöver vi kanske mat för att klara oss på kommunhuset några dagar?” Man behöver gå igenom verksamheten och svara på dessa frågor.
– Ett ganska färskt exempel var att elen gick i en kommun under en storm, och då slutade trygghetsarmbanden i äldreomsorgen att fungera. Den typen av är konkreta saker behöver man ha koll på. Man behöver se det som en naturlig del av det ansvar man har.
Länsstyrelserna har som framgår en viktig roll i sammanhanget.
– Vi ska stödja kommunerna när de gör sin planering för en eventuell höjd beredskap, säger Torbjörn Westman som är beredskapsdirektör på Länsstyrelelsen i Västernorrlands län.
– Det handlar bland annat om bemanning av organisationen, så att den kan fungera under kris eller krig.
Hur jobbar ni konkret?
– Vi är ute och har utbildning och fungerar som stöd, med särskilt fokus på tjänstemän i förvaltningen, men även den politiska ledningen. Vi har också haft särskilda utbildningar för säkerhetsskyddschefer.
Går det att kort beskriva en kommuns uppgifter i kris eller krig?
– Det är inte helt enkelt, för det första ska kommunerna fortsätta göra det de gör till vardags. Under höjd beredskap finns viss speciallagstiftning som gör det möjligt att prioritera det som bedöms som viktigast.
– Sedan tillkommer en del uppgifter. Det handlar bland annat om ransonering, befolkningsskydd, upplysningar om krigsfångar och så vidare.
Vad ska man annars tänka på som kommun?
– Det viktiga är att skapa en robust organisation som klarar många olika störningar. Som strömavbrott, IT-störningar, personalbrist och brist på varor. Det gäller inte bara för krig, utan även för exempelvis pandemier och andra samhällsstörningar, säger Torbjörn Westman.
Den svenska krisberedskapen som den länge sett ut är en produkt av tiden efter kalla krigets slut, när mycket av totalförsvarets och därmed samhällets beredskap lades ner. Under 1900-talet fanns flera myndigheter med ansvar för det civila försvaret, som tillsammans med det militära försvaret utgör totalförsvaret. Hit räknades Överstyrelsen för ekonomiskt försvar, Styrelsen för psykologiskt försvar och Överstyrelsen för civil beredskap. Det fanns också en regional nivå med Civilbefälhavare inom varje civilområde (vilket speglade militärområdena). Den organisationen lades ner år 2000.
Dagens krisberedskap bereddes bland annat genom Sårbarhets- och säkerhetsutredningen som kom med sitt slutbetäkande ”Säkerhet i en ny tid” 2001.
– Vi lade i viss utsträckning ner vårt gamla totalförsvar då och därefter har vi byggt upp en fredsrationaliserad krisberedskap som är designad med sikte på alla kriser som kan inträffa i samhället. Nu ska vi återigen tillbaka till civilt försvar, och titta på krig och gråzon. Det innebär att vi behöver komplettera systemet vi byggt för fredstida krisberedskap, säger Carl Denward, som är forskningsledare vid enheten Samhällets säkerhet, på avdelningen Försvarsanalys på FOI.
– Status på det arbetet är kort och gott att vi håller på att starta upp det byråkratiska maskineriet och det går ganska långsamt. Det är lite beroende på vem man frågar, men många anser att utredningsarbetet är ganska försenat.
– Det viktigaste arbetet som skett är den utredning som Barbro Holmberg har gjort och som nu ligger hos regeringen. Den har likheter med Åke Petterssons utredning, år 2001, som föregick dagens krisberedskap. Man kan säga att den politiska nivån misslyckats med att införa vissa väsentliga delar som föreslogs i samband med Petterssons utredning – vilket är ett misstag som inte bör göras om. De här utredningarna föreslår nya strukturer och introducerar ett länge efterlängtat systemtänk. Ett historiskt problem inom beredskapen är dock att politiker väljer att enbart ta ställning till avgränsade delar av utredningsresultaten, vilket kan resultera i att den av utredarna tilltänkta nyttan till del uteblir.
Det civila försvaret är alltså åter en del av Sveriges försvarsplanering. Den senaste Försvarsberedningens arbete levererades i två rapporter. Den civila delen behandlades i ”Motståndskraft.
Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025”.
– Nu när det sker en återuppbyggnad av totalförsvaret, ska man inte dra för stora växlar på just ”åter”. Det har gått lång tid sedan vi hade ett stort, övat och prövat totalförsvar senast, säger Vidar Hedtjärn Swaling som också är forskningsledare vid enheten Samhällets säkerhet, på avdelningen Försvarsanalys på FOI.
– Nu har vi ett samhälle som till stor del består av privata, oberoende aktörer. Vi behöver struktur och former som utnyttjat hur samhället ser ut idag och de resurser som finns. Det går inte att återgå till ett civilt försvar som det såg ut under kalla kriget.
– Kommunerna och näringslivet är ”doers” i dagens samhälle. De har också det gemensamt att man inte kan styra dem uppifrån för mycket. De är självständiga aktörer och viljan att bidra finns hos båda. Det gäller att engagera dem på ett lämpligt sätt så att de kan göra nytta utifrån sina förutsättningar. Det är den stora utmaningen.
Kommunernas uppgift i det civila försvaret är enligt de två forskarna inte helt enkel att definiera.
– Det lätta svaret består i att man kan läsa i olika förordningar om att kommunerna har vissa förpliktelser, exempelvis i form av geografiskt områdesansvar. Det mer komplicerade svaret är att det kan vara ganska svårt att uttolka exakt vad varje kommun ska göra, och vilken kommun som ska göra vad i ett större geografiskt område – exempelvis ett län. Det skulle krävas en betydande mängd tjänstemän i varje kommun för att klarlägga detta, säger Carl Denward och fortsätter:
– Jag hade nog själv blivit frustrerad om jag jobbat i en kommun. När det kommer till det civila försvaret tror jag att vi behöver tänka igenom vad som ska åstadkommas innan vi fördelar pengar och styrning.Sådan analyskapacitet måste finnas på nationell, högre regional, och regional nivå, för att sedan kommunicera begripliga inriktningar till kommunerna, via länsstyrelser och de eventuella civilområden som Barbro Holmbergs utredning föreslagit.
Behöver kommunerna mer styrning?
– Ja, i första hand i form av kravställningar. Det saknas väsentligen idag, det vill säga tydliggörande av vilken nivå av förmåga en kommun ska nå för att bidra till det civila försvarets förmåga. För att en kommun exempelvis ska kunna prioritera mellan olika verksamheter behöver de övergripande mål som regeringen har framställt brytas ner till krav som går att omsätta i praktisk planering. Det kan inte kommunen göra på egen hand utifrån sitt lokala perspektiv, avslutar Vidar Hedtjärn Swaling.