Konsten att styra – en inblick i kommunal bolagsstyrning

Med nästan 2 000 bolag och en omsättning på ungefär 200 miljarder kronor är den kommunala bolagssfären en jättelik spelare i svenskt näringsliv. Att styra en verksamhet i skärningspunkten mellan privat och offentligt är en ständig utmaning.

Med nästan 2 000 bolag och en omsättning på ungefär 200 miljarder kronor är den kommunala bolagssfären en jättelik spelare i svenskt näringsliv. Att styra en verksamhet i skärningspunkten mellan privat och offentligt är en ständig utmaning.

Det är ingen tvekan om att Hans Lander är en engagerad före detta kommunföretagare. Hans Lander var bara 29 år när han blev VD för Nackas kommunala bostadsbolag. Därefter gick turen till Örebro och det kommunala bolaget Örebrobostäder (ÖBO). Sista anhalten var Linköping – en kommun som fortfarande ligger honom varmt om hjärtat – där han började på fastighetsbolaget Stångåstaden och avslutade karriären som VD för moderbolaget Linköpings Stadshus AB.

Hans Lander återkommer ofta till uppfattningen: De kommunala politikernas främsta ansvar är att definiera vad deras bolag egentligen ska vara till för.

– Man måste bestämma vad man vill med sin bolagssfär, säger han och fortsätter:
– Vilken är bolagets uppgift? Vilken nytta, ekonomiskt och verksamhetsmässigt, ska man ha av sitt ägande? I bolagen finns ofta en stor förmögenhet som kan vara till stor nytta för kommunen. För få kommuner inser detta i dag.

För honom finns egentligen ingen motsättning mellan att en kommunal ägare kan ha vissa politiska ambitioner och samtidigt driva ett företag på en konkurrensutsatt marknad. Det handlar bara om att göra det på rätt sätt. Hans Lander noterar att det då och då dyker upp en diskussion om vad som är bra för bolaget och vad som är bra för ägarna.

– Men bolaget är ju inget i sig, utan en sammanslutning av intressenter, säger han.

– Och ägarna är en viktig intressent i sammanhanget.

Hans Lander har hunnit samla på sig många tankar under sina verksamma år som VD och i olika kommunala styrelseroller. En slutsats han dragit är att styrelserna i kommunala bolag ofta är alldeles för stora.

– Det blir för lite utrymme och för lite ansvar för var och en av ledamöterna. Inklusive ersättare sväller kommunala styrelser ofta till 15–20 personer, säger Hans Lander och fortsätter:

– Den blir inte den styrelse som får företagsledningen att stå på tå. I bästa fall tar ett arbetsutskott eller ett presidium över, men det är heller inte riktigt bra, eftersom varje ledamot har ett ansvar för helheten. Mindre grupper innebär att alla måste vara på hugget på ett helt annat sätt.

Jag har varit med om att man hållit politiska gruppmöten innan styrelsemötet.

Hans Lander har själv varit med vid två tillfällen då styrelsen har minskats; i Örebro och Linköping. I de bolagsledningar han suttit i har skälen för sådana ändringar inte varit att få mer bekvämlighet för ledningen, utan tvärtom. I stora styrelser kan VD:n komma för lindrigt undan menar han.

På frågan om varför kommunala bolagsstyrelser tenderar att bli stora, pekar Hans Lander på den politiska logiken.

– Alla de politiska partierna tycker att de ska vara representerade, så det är en ganska stor grupp redan där. Och får man in ytterligare ett parti i kommunfullmäktige så anser de större partierna att de ska ha fler ledamotsplatser för att behålla proportionaliteten. Så i stället för en ny ledamot blir det automatiskt kanske tre eller fyra till, säger Hans Lander och fortsätter:

– Men det ger inte styrelsen tillräcklig kraft. Arbetet blir uttunnat. En ledamot ska inte bara vara med på styrelsemöten, utan är i alla sammanhang en bolagsman som företräder bolaget och kan försvara det. Som ledamot ska du gå på kurser och följa med i den politiska debatten. VD ska möta en påläst styrelse som ställer krav – och får ett arvode som faktiskt är rimligt.

Att det sitter politiker i kommunernas bolagsstyrelser är ingenting han är emot.

– Nej, jag förespråkar inte icke-politiskt nominerade styrelser. Det är helt okej som det är nu. Mindre bolag kan ha tjänstemannastyrelse, men det behöver inte innebära att den politiska ledningen har mindre kontroll.

Å andra sidan kan den affärsmässiga logiken från bolagssfären ibland smitta av sig till den politiska.

– I en del kommunledningar pratar man om att det finns ett ”bolagsparti”, det vill säga att politiker som suttit i en styrelse ett tag tenderar att identifiera sig med bolaget. Det är inte riktigt det jag vill ha. Man är ju trots allt politiskt nominerad och man får ha respekt för att en del frågor kan vara partipolitiskt laddade.

– Men generellt är det ganska få frågor som verkligen har den laddningen. När man har jobbat ihop ett tag så slutar man försöka hitta partipolitiska vinklar på det som inte har det.

Innebär det att styrelsemöten kan präglas av partipolitiska debatter?

– Jag har varit med om att man hållit politiska gruppmöten innan styrelsemötet. Det får effekten att styrelsen är där för att rösta, inte diskutera. Då är man inte längre en styrelse. Men på många håll har man kommit bort från det där, och styrelseledamöterna är lojala mot bolaget.

– Men man måste ha respekt för att ägaren är politiskt styrd och kan vilja olika saker över tid. Det angelägna är att just ägarens vilja är de frågor som blir strategiska. Men det är inte unikt för offentliga bolag, det kan ju ske också i privata bolag att en ny, tung ägargrupp tillkommer som man får anpassa sig till.

Antalet som blir medlemmar och engagerar sig i politiska partier har ju minskat ganska mycket de senaste decennierna. Är det ett problem?

– Ja, det blir ju svårare att hitta folk. Jag har på nära håll sett många avhopp. De som i väldigt unga år får tunga politiska befattningar blir rädda att fastna. Det är ambitiösa och väldigt kapabla människor, men de upplever att uppdraget äter dem, att barnen inte känner igen dem längre för att de är borta så mycket. Det är ett jätteproblem för hela samhället.

Ändå är frågor om kommunala bolag något som sällan dyker upp i den politiska debatten. Hans Lander säger att de inte gör sig bra i valrörelser eftersom de är mer långsiktiga och ofta av ganska teknisk karaktär. Men han framhåller att en organisation som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) borde göra mer för att stötta sina medlemmar i dessa frågor.

– Genom att samla och erbjuda kunskap och kompetens, kanske genom att ordna utbildningar av ordförande och styrelsepresidiet, skulle man skapa utmärkta nätverk.

Hans Lander är inte den enda som menar att SKL skulle kunna hålla i sådana utbildningar. Förslaget om en sammanhållen styrelseutbildning genom SKL har kommit upp många gånger. Man förstår fullt ut att en sådan behövs förklarar Karin Tengdelius, utvecklingsledare inom kommunal revision och intern kontroll på SKL. Men än så länge har de valt att inte erbjuda detta till kommunerna, landstingen och regionerna.

– Det är en levande fråga men en sådan utbildning är en jätteapparat som vi hittills bedömt att vi inte kan genomföra. Som jämförelse kan nämnas att vi inte heller utbildar alla kommunpolitiker eller ens alla kommunstyrelser, även om vi på olika sätt ger dem omfattande stöd.

Karin Tengdelius är inte säker på att mindre styrelser – eller mindre politisk inblandning i dem – är önskvärt vare sig ur ett ägar- eller bolagsperspektiv. Hon kan se ett värde i att behålla den politiska kopplingen vid rekrytering av nya ledamöter.

– Partierna vet ungefär vad deras kandidater står för, och sätter dem man har koll på i bolagen för att de förstår vilka premisser som gäller. Politiken är på det sättet en ordnad form med viss kvalitetssäkring när människor kommer in i bolag via partier.

De kommunala ägarna måste se till att de som kommer in i styrelseuppdrag får rätt utbildning för uppdraget.

Men ägarstyrningen har i dag ofta brister, menar hon. De kommunala ägarna kan lämna bolagen för mycket i fred. Samtidigt kan enskilda ledamöter ha ”för mycket kontakt” med sitt parti angående bolaget – vilket riskerar att bolagsstyrningen får ge plats åt partipolitik.

– Men de kommunala ägarna måste se till att de som kommer in i styrelseuppdrag får rätt utbildning för uppdraget, oavsett om man är där på politiska eller andra meriter.

Hon ser att fler styrelser kan komma att få fler externt tillförda ledamöter med kompetens i den eller de frågor som bolaget arbetar med. Även organisationsformen är något som Karin Tengdelius lyfter.

– Traditionella aktiebolag syftar ju till vinst, vilket inte är de kommunala bolagens främsta syfte. Men här har man tagit organisationsformen och skruvat på den en del. Att kommuner äger bolag tror jag inte i grunden är särskilt upprörande. Men det kan bli provocerande om man har en mer aggressiv bolagspolicy med stora koncerner, säger hon.

2006 tog SKL fram en idéskrift om principer för styrning av kommunala bolag, en sorts kommunal bolagskod. Den kan tjäna som inspiration till lokal utveckling, men är inte ett styrande dokument för sektorn. Inom SKL diskuteras dock hur man ska arbeta vidare med frågor om ägarstyrning i en bredare bemärkelse där kommunalförbund, kommunnämnder, bolagsstyrelser, stiftelser och aktiebolag ingår.

En person som arbetar med just utbildning och styrelsenätverk är styrelseexperten Göran Hogestadh. Med lång erfarenhet från en karriär inom bolagsstyrelser utbildar han nu inom ramen för Styrelseakademien (en ideell förening för professionell utveckling av styrelseledamöter och ägare.) dagens styrelseledamöter. Han är noggrann med formuleringarna.

– I dag sitter man inte i styrelser, man arbetar i dem. Det är investeringsplaner, frågor om digitalisering, hållbarhet och strategi samt en otrolig mängd annat som ska hinnas med. Samtidigt ska styrelsen inte hamna i det rent operationella arbetet. Det är en svår avvägning, och ännu svårare i kommunala bolag, säger Göran Hogestadh.

Samma sekund du blir vald är du där som egen person även om du nominerats av ett parti.

Detta svåra arbete kan falla på personer som, utan erfarenhet av styrelsearbete eller verksamheten, får ledamotsuppdraget via sitt politiska parti. Sådana tillsättningar medför flera problem, enligt Göran Hogestadh. Dels kan bolaget bli underbemannat, inte till antalet men till den kompetensnivå som krävs. Då lutar ledamöterna sig mer på VD och ledningsgruppen, vilket reducerar styrelsens kontrollfunktion för bolagets bästa till en bevakning av partiers intressen i bolaget.

– Det finns en risk att ledamoten går hem till sitt parti för att fråga hur man ska förhålla sig i en viss fråga. Men det är fel. Samma sekund du blir vald är du där som egen person även om du nominerats av ett parti.

Men i egenskap av styrelseutbildare menar han att förfarandet var vanligare förr, när en lång och trogen tjänst kröntes med styrelseuppdrag i ett energi- eller fastighetsbolag. Dessa två former av bolag är enligt honom med i den kommunala bolagiseringens grund-DNA. När alla medborgare skulle ha råd med bostad bildades kommunala fastighetsbolag som lades i stiftelser och sedermera övergick till bolagsform. Och kommunala energibolag drivs med ett fåtal undantag i affärsform på en fullt konkurrensutsatt marknad.

– Vi kommer aldrig att komma ur denna form av kommunal verksamhet. Jag tror de flesta kommuners verksamheter mår bättre i bolagsform. Därför handlar det om att visa hur bolag drivs på bra sätt med pålästa och kunniga ledamöter.

Göran Hogestadh är dock noga med att påpeka att många medborgare anser att kommuner inte ska driva bolag. Men då rör det sig ofta om bolag utanför den kommunala kärnkompetensen, exempelvis turist- och näringslivsbolag, badhus, djurparker och taxiverksamheter. Han pekar på behovet av tre saker: högre krav på engagemang och aktivitet från ledamöter, högre ersättning samt mindre storlek på styrelsen.

– Det kan i många stycken vara alldeles för mycket folk involverade i beslut. Redan vid sju eller nio ledamöters storlek börjar det bli för mycket. Därtill kan det finnas sju suppleanter. Då räknar alla med att någon annan tar ansvar, säger Göran Hogestadh och fortsätter:

– Och med tanke på ansvaret man har, har det varit skrämmande lite betalt. Men arvodena börjar krypa uppåt.

Högre arvodering är däremot en förenkling, anser Oskar Svärd, forskare på Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet, som våren 2016 doktorerade på avhandlingen ”Företagare eller politiker?”, en undersökning av styrning i kommunala bolag.

– Du får inte en sämre styrning med lägre arvoden, men frågan är hur mycket bättre den blir. Jag har svårt att se hur det skulle hjälpa exempelvis en mellanstor svensk kommuns turistbolag. Men det finns inga studier av arvodesnivåns effekt på styrelsers prestation i kommunala bolag, säger Oskar Svärd.

Styrningen av kommunala bolag fungerar i dag väl, enligt honom. Organisationerna är professionella med välutbildade och erfarna ledningar.

– Men när det kommer till styrelser, så är de i en speciell situation. De flesta ledamöter är politiker eller politiskt rekryterade och ser rimligen på uppdraget utifrån sin politiska läggning även när de sitter i styrelsen. Men där rör de sig i en annan juridisk sfär.

Oskar Svärd drar paralleller till hur styrelseledamöter inom det privata näringslivet arbetar. Jämfört med kraven på dessa kan kommunala ledamöter betraktas som otillräckligt rustade för styrelseuppdrag. Men det är inte helt rättvisande: de senare arbetar under förutsättningar som skiljer sig från privat sektor.

– Det uppstår en låsning när kommunalpolitiker är satta i en styrelse för att vara just kommunalpolitiker, men där normen för styrelseledamöters arbete inte fullt ut tillåter dem att vara det. Då vingklipps deras funktion.

Oskar Svärd ser flera sätt att hantera denna låsning.

Kommunens rekrytering kan förändras åt ett mer professionaliserat håll där ledamöterna

Hämtas utanför den politiska sfären, eller så kan den gå åt andra hållet och kräva att samtliga ledamöter är politiskt tillsatta och agerar därefter förutsatt att de håller sig inom lagens råmärken vad gäller bolagens ändamål och medel. Oskar Svärd bedömer att debatten och utvecklingen rör sig åt det professionaliserade hållet.

– Men den som önskar en mer professionell ledamotsrekrytering måste beakta att vi har nästan 1 800 kommunala bolag med ett antal ledamöter per bolag. Så många styrelseproffs har inte Sverige.

Här menar Oskar Svärd att diskussionen om styrelsekompetens ofta förbiser viktiga förhållanden. Inte bara personer från näringslivet kan tillföra kunskap utifrån. De flesta förtroendevalda har en utbildning eller yrkeserfarenhet med sig in i uppdraget.

Sedan förväntas en styrelseledamot förse bolag med relevanta resurser, ofta information. Men det kan även vara kopplingar till olika intressentgrupper som kunder och ägare.

– En externt rekryterad styrelseledamot har ingen naturlig access till politiska partier.

En politiskt tillsatt ledamot kan däremot förse styrelse och bolagsledning med förståelse för hur ett beslut eller förslag kan tas emot i kommunstyrelsens partigrupper, vilket är en värdefull kompetens att ha i styrelser. Den kanalen gör att styrelsen även kan förklara för politiker vad deras eventuella beslut innebär för respektive bolag.

Oskar Svärd påpekar att det underliggande antagandet bland förespråkare av mer professionaliserade styrelser är att kommunala bolag ska ses blott och bart som företag, och att de ska skötas därefter med styrelseproffs, långsiktiga affärsmässiga strategier och verksamhetsplaner. Men det som glöms då är att de också är politiska organisationer.

– Som ägare är kommunerna bättre nu. Men de måste bättre förklara varför och hur många bolag de ska äga och varför man gör som man gör, annars är det svårt för väljare att förstå syftet. Du hör aldrig kommuner säga sig driva bolag för att förbättra rättssäkerheten eller öka transparensen.

Däremot hörs ofta styrelseledamöter hänvisa till ”bolagets bästa” vid diverse beslut, enligt Oskar Svärd. Det är en glidning från ursprungsformuleringen i aktiebolagsformen, där en ledamot ska värna ”bolagets intressen” vilket är liktydigt med ägarens intressen.

– Sedan brukar bolagets intresse i praktiken tolkas som exempelvis ekonomisk stabilitet eller vinst. Men det är en styrelsenorm snarare än ett juridiskt faktum.

Till skillnad från Hans Lander och Göran Hogestadh tror Oskar Svärd att mindre styrelser varken gör till eller från. Forskningsresultaten från privat näringsliv är motstridiga vad gäller styrelsestorlekens effekt på bolagets prestation, och vilken storlek som är mest effektiv.

– Visst kan mindre styrelser spetsa rekryteringen. Det är ju svårt att vara emot exempelvis mer kompetens, högre krav och mer utbildning i styrelser. Men för att få vitala styrelser måste man först erkänna att man är en politiskt styrd organisation som samtidigt befinner sig på en marknad, diskutera uppdragets art och förklara vad man förväntar sig av varandra inom styrelsen.

Inga-Britt Ahlenius, tidigare generaldirektör för Riksrevisionsverket (heter numera Riksrevisionen), är kritisk mot faktumet att politiker sitter i kommunala bolagsstyrelser.

Är det så konstigt egentligen att ägarna är representerade i en styrelse, och då i form av kommunpolitiker?

– Nej, det kanske inte är så konstigt, men det är beklagligt. Den demokratiska kontrollen i kommunala bolag ska utövas genom lekmannarevisorer och kommunstyrelsens tillsyn, inte genom politiska styrelser med svag eller ingen kompetens, säger Inga-Britt Ahlenius.

Hon ser flera principiella problem med politiska styrelser.

– En bolagisering av kommunal verksamhet riskerar att fjärma uppdraget från det centrala kommunala uppdraget: att tjäna medborgarna. Bolag verkar under en lagstiftning som är avsedd för vinstdrivande företag på en marknad.

– Och att kommunstyrelsen ska utöva tillsynen över bolagsstyrelserna skapar en institutionaliserad jävssituation eftersom folk från kommunstyrelserna ofta sitter i bolagsstyrelserna och därmed granskar sig själva.

Men i grunden stammar problemen från kommunallagens utformning, menar Inga-Britt Ahlenius, som även varit chef för FN:s internrevision.

– Grundproblemet är att kommunallagen inte ger kommunerna någon möjlighet att driva verksamheten i myndighetsform, så det finns ingen form som passar den komplexa verksamhet som ska bedrivas. Bolagsformen blir lite av en nödlösning, men den är ju skapad för verksamheter som bedrivs i vinstsyfte på en marknad.

Inga-Britt Ahlenius tar Göteborgs kommun som exempel.

– Kommunen kringgår de bestämmelser som finns genom att infoga sina kommunala bolag i en koncern där helheten inte gör vinst. Men de enskilda bolagen gör ju det och man kvittar detta mot förluster på andra håll i koncernen, säger hon och fortsätter:

– Bolagsstrukturen i Göteborg är dessutom komplicerad och oöverskådlig med mängder av små och stora bolag, den är omöjlig för en vanlig medborgare att orientera sig i. Det är alltså ett hinder mot insyn.

Enligt Inga-Britt Ahlenius mening utgör den politiska logiken en blockad mot vad hon kallar ”en rationell verksamhet”.

– Om Göteborgs bolag hade varit en vanlig koncern där motsvarande problem uppstått hade det varit lätt att städa upp genom att helt enkelt göra sig av med folk. Men det går inte när människorna är politiskt tillsatta och kommer från alla partier.

På frågan om vad som behövs framöver är hon tydlig.

– Vi behöver en ny kommunallag som tydligt definierar och identifierar den tjänstemannastruktur som finns i dag. Kommunerna måste också få en myndighetsform. När den första kommunallagen skrevs utgjordes kommunerna enbart av förtroendevalda. I dag finns en miljon anställda och närmare två tusen bolag inom Sveriges kommunsektor.

I Linköping har man lyckats skapa en bra relation mellan styrelse, ledning och ägare.

Hans Lander för sin del framhåller Linköpings kommun och dess koncern som ett exempel på lyckad bolagsstyrning.

– Där har man lyckats skapa en bra relation mellan styrelse, ledning och ägare, dels genom ägardirektiven, men även via forum som ägardialoger vilka innebar att jag som koncernordförande fick rapportera till kommunen efter varje styrelsemöte.