Han vill gå på djupet om samverkan

Gissur Ó Erlingsson var en av de första som hörde av sig till Kommuninvests Forskningsberedning efter årets upprop efter idéer. Efter att ha gjort en litteraturöversikt över den existerande forskningen om mellankommunal samverkan menar han att området förtjänar mer uppmärksamhet – både från verksamma i kommunsektorn och från andra forskare.

För Gissur Ó Erlingsson är forskning om kommunsektorn ett intresse som sträcker sig långt tillbaka. Redan den första b-uppsatsen handlade om det och sedan har det fortsatt. Numera är han biträdande professor vid Centrum för kommunstrategiska studier vid Linköpings Universitet. Under de senaste 25 åren har han ägnat sig åt ett antal olika nedslag kring kommunerna.

– Just nu är faktiskt jag involverad i tre projekt med kommuner som huvudsakligt fokus, varav ett är ett Formas-finansierat projekt där vi vill försöka laga några kunskapsluckor som jag identifierade i rapporten till Kommuninvests Forskningsberedning, berättar han.

Rapporten – Mellankommunal samverkan: Vad är känt om dess effekter? – har Gissur Ó Erlingsson skrivit tillsammans med Zeth Isaksson och Bo Persson. Det är en litteraturstudie över det som forskarvärlden än så länge vet om mellankommunal samverkan. Rapporten kommer publiceras under hösten som en av de första i Forskningsberedningens nya arbete att tillgängliggöra verksamhetsnära forskning om kommunsektorn.

Hur kom du i kontakt med Forskningsberedningens utlysning?

– Jag upptäckte för en tid sedan att Kommuninvest har börjat intressera sig för och uppmuntra till forskning runtom i Kommunsverige, men jag minns inte exakt hur jag snubblade över utlysningen. Men sedan en tid tillbaka har jag noterat Kommuninvest intresse för forskning och hållit mig a jour med beredningens arbete. Även att Emelie Värja är verksam vid Kommuninvest tycker jag signalerar att man börjat ta frågan om forskning på stigande allvar, jag hade ganska bra koll på hennes avhandling när den kom.

Så vad vet vi då om den mellankommunal samverkan som blivit så populär på senare år?

– Det är lite blandat. Internationellt är det sedan några år ett mycket levande forskningsfält där man i stor utsträckning intresserar sig för effekterna av samverkan. I den internationella litteraturen finns exempel på studier med ganska avancerade metoder som försöker fånga den kausala effekten av samverkan på en rad olika typer variabler, framför allt skulle jag säga på kostnadsbesparing, säger Gissur Ó Erlingsson.

Det relativt stora utländska intresset står i bjärt kontrastmot situationen i Sverige. Här har mellankommunal samverkan blivit mycket vanligt de senaste åren, men forskningen om effekterna av fenomenet är relativt lätträknad.

– Vi har ju sett en närmast explosionsartad ökning av formell samverkan i form av exempelvis kommunalförbund och gemensamma nämnder. Det är också något som staten har uppmuntrat, exempelvis genom att upprepade gånger ändra i lagstiftningen för att underlätta samverkan, nu senast under arbetet med den stora kommunutredning som avslutades förra året, säger Gissur Ó Erlingsson och fortsätter.

– Inom sektorn anses samverkan vara ett bra sätt att hantera framtida problem. Men paradoxen här är att det inte finns några uppföljningar eller utvärderingar om huruvida all denna samverkan leder till de saker man hoppas det ska leda till. De uttalade målen för samverkan brukar vara kostnadsbesparingar, bättre service och ett bättre serviceutbud, samt att det ska göra det lättare att rekrytera kompetenta medarbetare.

– Men enligt vad vi ser i vår översikt av den svenska forskningslitteraturen så finns det bara en handfull studier som undersökt utfallet. Och det är – enligt min bedömning i alla fall –egentligen bara en som uppfyller kriterierna på riktigt bra forskningsdesign för att komma åt kausala effekter, nämligen den om räddningstjänst som gjordes av 2020 års kommunutredning.

Du nämner att du jämför med internationell forskning, hur lätt är det egentligen att dra slutsatser från sådan när det gäller svenska förhållanden?

– Inte alls lätt, vilket vi också för en diskussion om i rapporten. Kommuner kan ha olika uppdrag och vara olika stora i olika länder. Sedan skiljer sig också lagstiftningen när det gäller samverkan, i vissa länder som exempelvis Frankrike och Finland finns en tvingande samverkan. Så det går inte riktigt att generalisera rakt av från andra länders erfarenheter.

– Men jag tror att det går att plocka några principiella lärdomar från den internationella forskningen för att sedan applicera på Sverige. Jag ser vår översikt i rapporten som ett försök att knuffa svenska forskare närmare den internationella forskningen för att där kunna hitta bra ledtrådar till var man kan söka också i våra mellankommunala samarbeten.

Som Gissur Ó Erlingsson säger är den svenska forskningen kring effekter av mellankommunal samverkan än så länge ganska begränsad.

– Det var slående. Vi kan förstås ha missat något, men vi har hittat fyra studier med effekter som huvudfokus, varav två använde statistiska metoder och två använde intervjuer. Den som jag bedömer som riktigt bra är den som kommunutredningen lät göra för att utvärdera samverkan kring räddningstjänst. Just det är ett populärt föremål för samverkan. Det man kom fram till är att den sammanlagda effekten verkar vara plus minus noll, det vill säga att man ser ingen skillnad mellan att driva i samverkan och i egen regi. Däremot fanns skillnader när man bryter ner det på kommuntyper, det verkar funka bättre i storstadsregioner.

Även de internationella studierna spretar en del, visar den rapport Gissur Ó Erlingsson och hans medförfattare skrivit till Kommuninvest. Det finns exempel på studier som pekar på att samverkan kan leda till både kostnadsbesparingar och ett bättre serviceutbud, men det finns andra som tvärtom kommer fram till att samverkan kan fungera kostnadsdrivande och dessutom göra verksamheten mer svårstyrd.

– Samverkansförvaltningarna riskerar att bli lite av en stat i staten som är svåråtkomliga för politiken. Men sammanfattningsvis är det så att resultaten spretar. Därför behövs det empiriska studier i Sverige, där man också tittar på olika typer av samverkan, eftersom det verkar spela ganska stor roll för framgången om vilken typ av verksamhet man samverkar om, säger Gissur Ó Erlingsson.

Vilka lämpar sig bättre respektive sämre?

– Det verkar vara så att tekniska och relativt sett mer opolitiska verksamheter som exempelvis räddningstjänst är lättare att samverka om, än de som tenderar att bli mer politiserade. Man pratar ibland om att verksamheter som kan ha en lite mer lokal logik, exempelvis förskola, skola, hemtjänst, kräver en viss lokalkännedom och kan också bli föremål för skilda ideologiska och politiska uppfattningar.

 Blev du överraskad av resultatet av er studie?

– Jag var ganska bekant med litteraturen sedan tidigare, så jag anade var vi skulle hamna, det vill säga att resultaten i forskningen skulle spreta lite. Det är ganska logiskt tänker jag, att olika verksamheter med olika kostnadsfunktioner gynnas i olika grad av stordriftsfördelar. Men det fanns några andra saker som överraskade mig.

– Det första var att enligt teorin är det som jag sa tidigare ofta tre saker man vill uppnå med samverkan; kostnadsbesparing, bättre service och att underlätta rekrytering. I den forskning som görs uppehåller man sig väldigt mycket vid kostnadssidan, medan man mer sällan undersöker servicesidan. Det skulle ju kunna vara så att uteblivna kostnadsbesparingar visar sig i bättre service.

– Det andra är något jag kanske borde ha förstått redan innan, men som jag inte hade tänkt så mycket på, nämligen att antalet parter i ett samverkansprojekt kan påverka hur det går. Det finns en del som tyder på att ju fler man blir, desto svårare blir det att styra. För att uttrycka sig lite mer formellt, verkar transaktionskostnaderna öka ju fler aktörer som ska jobba tillsammans. Så storleken på samverkan spelar roll.

– Den tredje lärdomen rör den svenska debatten. Det har oftast ansetts vara självklart att även om samverkan kan leda till effektivitet, så kommer det också leda till att verksamheten blir svårare att styra och att demokratin blir lidande eftersom ansvarsutkrävandet blir svårare. Men den senare effekten har man inte empiriskt forskat på, utan närmast bara tagit för given. Är det verkligen så att demokratin behöver bli lidande? Enligt vilket måttstock då? Är det relevant att jämföra med något slags idealtillstånd? Snarare skulle man kunna jämföra med verkliga politiska institutioner, som exempelvis förutsättningar för ansvarskrävande i ett kommunalt bolag eller en nämnd eller varför inte EU?

När det gäller framtiden är Gissur Ó Erlingssons kalender full av nya projekt för vidare forskning. Förutom att fördjupa sig i mellankommunal samverkan ska han också studera stad vs landspänningar i Sverige för att se om dessa ger upphov till etablissemangskritiska rörelser och värderingar, samt att för SNS räkning skriva en demokratirådsrapport för 2022 om den lokala demokratin.

Hur kommer det sig att just mellankommunal samverkan är ett av de framtida projekten?

– Just det jag beskrivit tidigare – att vi ofta uppmuntrar samverkan men nästan aldrig utvärderar den är något som gnagt i mig länge. Så frågan har kommit naturligt för mig.

Vad tror du framtiden bär med sig för den mellankommunala samverkan? Kommer dess popularitet bestå?

– Det jag tror och hoppas är att vi får ett interaktivt utbyte mellan hur man i praktiken experimenterar med samverkan i kommunsektorn och forskningen. Jag hoppas att vi forskare kan bli lite bättre på att beforska området och sedan föra en dialog med beslutsfattare i kommunsektorn om vilka områden det verkar vara mer gynnsamt att samverka på, och hur man kan organisera samverkan så att den så blir mer fördelaktig.

Något annat du vill lyfta fram när det gäller framtida forskning kring kommunsektorn?

– Ja, om jag får göra ett medskick är det att jag gärna ser fler nationalekonomer. Vi har märkt de senaste decennierna att nationalekonomerna ofta är metodologiskt väldigt vassa. Men de har sällan varit inne på forskningsområdet mellankommunal samverkan. Det skulle vara väldigt intressant om de tog sig an och analyserade området mer med sina sofistikerade forskningsdesigner och metoder.