Håll ögonen på RUR – resultatsutjämningsreserven

”På lång sikt är vi alla döda.” Den brittiske ekonomen John Maynard Keynes citeras ofta i ekonomiska sammanhang. Men hur långt ska en kommuns ekonomiska planering egentligen sträcka sig och hur ska den nya resultatutjämningsreserven, RUR, användas?

Enligt kommunallagen ska kommuner redovisa budgeten för kommande räkenskapsår samt en övergripande plan för de nästföljande två. Men sedan 1 januari 2013 finns ett tillägg i kommunallagen som ger möjlighet för kommuner att sätta av ett visst belopp i resultatutjämningsreserven (RUR).

Keynes grundtes var att konjunkturcykler ska överbryggas med så kallad kontracyklisk finanspolitik. Tanken med RUR är att jämna ut variationer i skatteintäkter sett över en konjunkturcykel och på så sätt skapa stabilare planeringsförutsättningar i kommuner och landsting.

Något tillspetsat måste den ekonomiska förvaltningens perspektiv sträcka sig mellan tre och åtta år framåt, vilket enligt Konjunkturinstitutet är längden på en konjunkturcykel. Exempelvis har Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) på många kommuners begäran i år förlängt sina skattemodeller som nu täcker de kommande åtta åren.

Till RUR ska fogas den så kallade generationsprincipen som säger att kostnaden för den kommunala service som varje generation konsumerar bärs av dem själva. Principen har slentrianmässigt kommit att tolkas som ett överskottsmål på två procent av skatteintäkter, statsbidrag och utjämningssystemet för att täcka framtida reinvesteringar.

Kommunernas faktiska verksamhetsresultat för 2016 var 16 miljarder kronor, efter realisationsvinster, nedskrivningar, förtida pensionsinlösen och andra övriga poster. Det var 6 miljarder kronor över tvåprocentsmålet. Nettoinsättningen till RUR uppgick då till 2,5 miljarder kronor och resten hamnade i eget kapital, vilket drev upp soliditeten.

I början av mars 2018 presenterade Statistiska centralbyrån, SCB, preliminära bokslutssiffror för kommunsektorn, som med landstingen och regionerna inräknade slog förra årets rekordresultat med 1,6 miljarder kronor, och redovisade totalt 26,4 miljarder kronor i överskott för 2017 – det högsta som uppmätts på 2000-talet.

Kommunerna allena förbättrade resultatet med 2,2 miljarder kronor. Bland annat gjorde en ökning på fem procent i skatteintäkter att resultatet bättrades på i sektorn. Samtidigt var det fler kommuner med negativa resultat 2017 jämfört med året innan.

Bert Hedberg är kommunanalytiker på Kommuninvests risk- och analysavdelning. Enligt honom är svenska kommuner mycket stabila och väl förberedda för en lågkonjunktur. Oavsett konjunkturläge har kommunerna uppvisat bra marginaler, kommenterar han.

Landstingen däremot har något för små marginaler för att kallas stabila, enligt Bert Hedberg. Enligt SCB har antalet landsting som uppnår tvåprocentsmålet ökat från åtta stycken 2016 till nio stycken 2017. Fem stycken redovisar underskott. I reda tal uppvisar landstingen en resultatförsämring: från 3,3 miljarder kronor i överskott 2016 till 2,7 miljarder kronor 2017.

Bert Hedberg menar att många landsting har för höga kostnader för att nå överskottsmålet om 2 procent. Det beror på att pensionsskulden exempelvis är lite större än för kommunerna, samtidigt som omsättningen bara motsvarar hälften av kommunernas. Pensionsbelastningen är med andra ord betydligt större för landstingen. Dessutom konsumerar svensken i gemen mer vård än tidigare.

Landstingen lånar dock inte så mycket pengar. Hälften har inga lån alls, och av Kommuninvests totalt 313,5 miljarder kronor i utlåning till offentlig sektor under 2017 gick bara 3,8 miljarder kronor (1,2 procent) till landstingen.

Ändå ser kommunernas soliditet bättre ut. Den kommunala soliditeten har mellan 2015 och 2016 gått upp tre procentenheter – en mycket stor ökning enligt Bert Hedberg.

Kommunerna investerar i anläggningstillgångar, främst bostäder och verksamhetslokaler såsom skolor och äldreboenden. Kommunerna investerade totalt 116,2 miljarder kronor under verksamhetsåret 2016. 63 av dessa miljarder investerades i kommunala bolag och 53,2 miljarder till kommunverksamheter. Hela 56 procent av samtliga investeringar skedde i fastigheter och bostäder, medan vatten- och avlopp fick 11 procent av investeringsbudgeten.

Bland landstingen är sjukhus och vårdutrustning två investeringsteman. Totalt investerade landstingen 29,4 miljarder kronor under 2016.Här sticker Stockholm ut med 15,1 miljarder kronor eller 51 procent av samtliga investeringar. Enligt Bert Hedberg går dock skärningen främst mellan orter som växer och krymper.

I en ny forskningsartikel från Centrum för kommunstrategiska studier vid Linköpings universitet studerar Robert Jonsson och Josefina Syssner hur tio krympande svenska kommuner hanterar sina fasta tillgångar i ljuset av vikande befolkningsunderlag.

Enligt tidigare forskning genomgår beslutsfattare i kommuner med minskande befolkning fyra faser: ignorera statistiken, utveckla motåtgärder, ta fram planer för att hantera befolkningsminskningen, och slutligen att behandla den demografiska utförsbacken som en möjlighet att få upp farten i effektiviseringsprocesser.

Genom att analysera årsredovisningar, budgetar och planeringsdokument för perioden 2014–2017, finner forskarna att de flesta kommuners budgetdokument inte innehåller redogörelser för underhåll av tillgångar. Några beskriver hur fastighetsbeståndet kan anpassas, men strategier för dyra och långlivade tillgångar som vägar, broar och vatten- och avloppssystem nämns inte.

Forskarna drar slutsatsen att tillgångarna antingen måste skalas ned, eller så måste nuvarande befolkning bära kostnader för underutnyttjade resurser som dimensionerats för tidigare generationer– en tveksam ordning med hänvisning till generationsprincipen.

Storleken på kommunsektorns anläggningstillgångar motsvarar i sitt bokförda värde mer än dubbelt så mycket som den kommunala låneskulden. Omsättningstillgångar utgör cirka en femtedel av anläggningstillgångar och ökar inte lika mycket.

De senaste femton åren har kommunernas skuldsättning fördubblats, men satt i relation till BNP-utvecklingen har den pendlat mellan 11 och 13 procent under 2000-talets samtliga år. I fasta priser ökar skuldsättningen alltså inte, och jämfört med staten, näringslivet och hushållen är kommunerna klart minst skuldsatta.

De kommande åren beräknas investeringar och låneskuld växa med ungefär fem procent årligen. Enligt Kommuninvests bedömning är storleken hanterbar, bland annat eftersom pensionsskulden från 1998 som legat utanför balansräkningar nu börjar amorteras på och därmed reducerar skuldsättningen. Det innebär även att soliditeten kommer bli bättre.

Med de investeringar som står för dörren – ungefär 1 000 för- och grundskolor och 300 äldreboenden är planerade till 2020 – så kommer balansräkningarna dock växa kraftigt, vilket i sin tur kräver resultat för att klara av räntor, amorteringar och driftskostnader.

Bert Hedberg menar att driftskostnader är något som ofta hamnar i skymundan när låga räntor gör fler investeringskalkyler enklare att få ihop.

– Det är inte räntan som är den svåra biten, utan driften av det som byggs, säger Bert Hedberg.

Genomsnittsräntan på kommunkoncernnivå varierar och har gradvis pressats ned, så att kommunerna under 2017 hade en miljard kronor lägre räntekostnader än året innan. För ungefär 40 procent av all upplåning är räntan negativ eller noll.

Enligt Bert Hedberg bör kommunsektorn räkna med driftskostnader på mellan åtta och tio procent av investeringskostnaderna. Vissa investeringar som bärs av skattekollektivet – exempelvis sim- och sporthallar och andra publika lokaler – är mer utsatta för slitage, vilket medför större nedskrivningar och därmed mer avsatt kapital, medan äldre-, trygghets- och serviceboenden är mindre utsatta.

Beroende på hur skattekraften ser ut, ställer det vitt skilda krav på kommunsektorns budgetering och planering för att balansera kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning med generationsprincipen.

Nya siffror från Statistiska centralbyrån visar att skattekraften i Stockholms län för 2018 uppgår till 246000 kronor per invånare, eller 118 procent av medelskattekraften. Landets lägsta andel av medelskattekraften, 89 procent, finns i Värmland och Jämtland där skattekraften är 187000 kronor per invånare.

Svensk kommunsektor står i dag stabilt. Frågan är dock hur de planerar för nästa lågkonjunktur. Keynes må ha rätt i sina långsiktiga antaganden, men det hinns med både en och två konjunkturcykler innan det är dags att planera för något sådant.