Effektivisering är fortsatt nödvändigt. Men lika viktigt är att göra den på rätt sätt. Glöm osthyveln. Kommuninvests expertgrupp Välfärdsekonomerna anser att vi bör tänka om inför framtidens effektiviseringar.
Kommunsektorn badar i pengar. Det är en bild som lätt skymtar fram om man tar del av medierapportering och följer den politiska debatten. Och visst fog finns det för den. SKR har flera gånger skrivit upp sina skatteunderlagsprognoser och de preliminära boksluten från 2020 visar på betydande överskott i sektorn. Men i den senaste rapporten från Välfärdsekonomerna – Kommuninvest expertgrupp som ska bistå kommunsektorn med råd under pandemin – påminner om att det bortom de tillfälliga tillskotten finns en verklighet som inte är lika gynnsam.
– Anledningen till att vi valt att lyfta just effektiviseringen den här gången är dels att det sedan länge finns ett tryck på sektorn på grund av den demografiska utvecklingen. Det är välkänt och det har inte förändrats på grund av pandemin, utan utmaningen kommer kvarstå. Med samma arbetssätt kommer kostnaderna öka snabbare än intäkterna. Dels att effektivisering ofta innebär initiala kostnader, och just nu har kommuner och regioner ganska mycket pengar, säger Emelie Värja, forsknings- och utbildningschef på Kommuninvest och medlem i Välfärdsekonomerna.
Hon menar att effektivisering blir en nyckelkomponent i kommunsektorns hantering av sina framtida utmaningar.
Och nu är den rätta tiden att ta sig an effektiviseringar?
– Ja, det kan man definitivt säga. Den demografiska utmaningen och behovet att hitta kompetens ser Emelie Värja som den största utmaningen för sektorn.
– Enligt en ny prognos från SCB kommer inte barnafödandet och nettomigrationen vara lika stor som man trodde tidigare. Men antalet äldre blir fler, och det är en mycket säkrare demografisk prognos. Vi vet redan nu att äldreomsorgen kommer vara ett område som kommer expandera även utan ambitionshöjningar. Så utmaningen kvarstår, och vi behöver all hjälp av exempelvis ny digital teknik vi kan få.
Läget är alltså inte på långa vägar så positivt som det verkar.
Det finns enligt experterna i Välfärdssekonomerna flera svårigheter med dagens situation. De minskade kostnader som pandemin medfört i form av lägre efterfrågan på vissa välfärdstjänster är något högst tillfälligt. När smittspridningen väl lagt sig talar tvärtom mycket för att efterfrågan kommer stiga över det normala, inte minst inom sjukvården. Lika tillfälliga är förstås de statliga tillskotten som tillkommit på grund av pandemin. Till det kommer att ett reformtryck har skapats, inte minst genom Coronakommissionens rapport om bristerna i dagens äldreomsorg. Det kan då bli fråga om kostsamma reformer. Och slutligen har de stora statliga tillskotten, i kombination med pandemin, gjort det svårare att driva framåtsyftande effektiviseringar.
Välfärdsekonomernas något krassa slutsats blir därför: ”Läget är alltså inte på långa vägar så positivt som det verkar. Kommunsektorns problem är minst lika stora efter pandemin som de var innan.”
Begreppet effektiviseringar kan ge skilda associationer. Ofta har det använts för alla typer av kostnadsbesparingar, utan att andra faktorer vägts in. Eller som Välfärdsekonomerna uttrycker det ”Ordet effektivisering har, eftersom det är så som det i realiteten ofta använts, kommit att förknippas med primitiva osthyvlar för rena besparingar och nedskärningar.”
Vad tror du det kan finnas för anledningar till att man inte tar tag i effektiviseringar i tid?
– En anledning är nog att det kan kosta mer just nu, och att man inte ser effekten förrän på längre sikt. Sedan är det alltid tufft att ställa om en verksamhet, säger Emelie Värja och fortsätter:
– Vi nämner i rapporten att det är viktigt att man även högst upp i organisationen tar sig an effektiviseringar, även på politisk nivå. Och effektivisering handlar inte om att fortsätta osthyvla bort kostnader, utan om att hitta nya arbetssätt. Att lösa utmaningarna så att man kanske till och med får högre kvalitet, men till lägre kostnader. Vi lyfter i rapporten benchmarking. Det finns idag bra effektiviseringsmått där det går att se hur den egna kommunen ligger till.
Enligt Välfärdsekonomerna har just benchmarking underlättats genom nya rapporter och jämförelsemått från bland andra Svenskt Näringsliv, ESO och RKA. Dessa nya mått har en bättre precision än tidigare och kännetecknas av en högre grad av samstämmighet. Det vill säga att måtten pekar ungefär åt samma håll, och därför kan utgöra underlag för konkreta jämförelser och förbättringsarbete. Effektivitetsmåtten kan användas både för att utvärdera sitt eget arbete över tid och för att hitta andra kommuner att jämföra sig med.
Skulle du säga att vi idag har det kunskapsunderlag som krävs för att veta hur kommuner ska hantera effektiviseringar?
– Det har gjorts en del studier bara senaste året. Tittar man på relativ effektivitet framkommer att det ofta är faktorer som ledning, styrning och organisation som avgör om en kommun är mer eller mindre effektiv. Men det behövs mer kunskap. Forskningen skulle kunna bidra för att hitta evidensbaserade metoder, säger Emelie Värja.
Kommuninvest är ju ett av de bästa exempel på framgångsrik samverkan vi har.
Tanken här är förstås att hitta och snabbt sprida de bästa exemplen, så att inte alla kommuner behöver gå i samma fallgropar. Kunskapsspridningen mellan kommuner blir då viktig. Här vill också Kommuninvest spela en roll som nätverksbyggare.
– Kommuninvest är ju ett av de bästa exemplen på framgångsrik samverkan vi har, och ett bevis på att det verkligen fungerar. Vi försöker också bidra genom att fungera som ett nätverk där det går att hitta andra kommuner som löst en liknande uppgift, säger Emelie Värja.
En annan av Välfärdsekonomerna är Roger Molin som är expert när det gäller hur regionerna ska använda digitalisering.
– Våra råd i den här rapporten kretsar kring det akuta behovet att öka effektiviteten och produktiviteten i sektorn. Det enda sätt som det kan ske på ett mer radikalt vis är genom att använda digitalisering, säger han och fortsätter.
– Det är digitaliseringen som är det nya som tillkommit det senaste decenniet. De traditionella sätten att jobba har annars inte fört med sig någon produktivitetsökning, snarare tvärtom.
Ordet effektivisering har kommit att förknippas med primitiva osthyvlar.
Hittills har ofta digitaliseringsprojekt enligt Roger Molin varit för småskaliga och avgränsade.
– Vi ser många pilotprojekt som ytterst sällan skalas upp till en nationell nivå. Och då talar vi om en teknisk utveckling vars främsta kännetecken är att den inte känner några geografiska gränser, och ofta gör största nytta när den blir storskalig.
Varför har genomslaget för digitalisering dröjt inom offentlig sektor?
– Det största hindret tror jag är decentralisering. Där tror jag staten har en stor läxa att göra, de borde ta större ansvar för den nationella digitala infrastrukturen. Jag har väldigt svårt att se att regionerna ska kunna samverka fram det, och lika svårt att se någon annan aktör än staten ta det samordnande ansvaret, säger Roger Molin.
Här vill han också komma med en varning mot ett vanligt sätt att lösa problem inom offentlig sektor: att tillskjuta mer resurser.
– Det är den nationella politikens svar på allt. Men det är en chimär eftersom varken resurserna eller personalen finns på lite sikt. Resurserna är ändliga och behoven ökar i mycket snabbare takt än arbetskraften.
Roger Molin tror att de potentiella effektiviseringsvinsterna av mer digitala arbetssätt är radikala. Rent praktiskt kan det exempelvis handla om förnyade metoder för att behandla kroniska sjukdomar, som tar upp allt större del av vårdens resurser.
– Tittar vi på 2019, ett år som opåverkat av pandemin, var överbeläggningen legio i vården. Flera regioner utlyste stabsläge. En bidragande orsak är att personer med kroniska sjukdomar idag får för dålig vård, med låg tillgänglighet och kontinuitet och därför i onödan försämras med komplikationer och sjukhusvård som följd. Nu finns olika varianter av egenmonitorering som genom digitalt stöd ger den kontinuitet och patientinvolvering som krävs för att bromsa försämring. Men det behöver göras brett för att få effekt.
En annan praktisk möjlighet att utnyttja digitaliseringen är i preventionsarbetet. Då handlar det om att fånga risker till framtida ohälsa, och genom nya tekniker ge digitalt stöd för exempelvis livsstilsförändringar.
En viktig lärdom från Välfärdsekonomernas senaste rapport och arbetet som ledde fram till den är att vi kanske behöver tänka över effektiviseringsbegreppet generellt. Det är inte längre vad det än en gång varit.
Roger Molin sammanfattar:
– Det finns en utbredd föreställning om att effektivisering och ökad produktivitet innebär att man måste springa fortare hela tiden och att arbetsmiljön blir sämre. Men det är en falsk motsättning. Det är snarare så att det är en bättre arbetsmiljö som skapar det engagemang som krävs för att ta tag i de förändringar som leder till ökad effektivitet.
Det kan låta enkelt, men kräver också ett nytt sätt att tänka.
– Det är vanligt att testa nya metoder, men det är inte alltid de kommer ut i verksamheten och får göra konkret nytta, säger Emelie Värja.
– Vår uppmaning är att vara modig, släppa det gamla och våga söka efter nya sätt att arbeta.