Norrköping är den verkliga pionjärkommunen när det gäller satsningar på sociala investeringar. Redan 2009 drogs de första projekten igång och för ett par år sedan var man också först med att välkomna privata investerare i så kallade sociala utfallskontrakt. Men det är först nu som de sociala investeringarna är på väg mot sitt genombrott.
Norrköpings kommunalråd Lars Stjernkvist har axlat rollen som landets främsta talesperson för tidiga satsningar på de allra svagaste i vårt samhälle.
– Ja, nu närmar vi oss ett genombrott, men vi är inte riktigt framme ännu. Med facit i hand konstaterar jag att det var mycket svårare än vi trodde när vi satte igång för tio år sedan. Vi underskattade flera utmaningar, framför allt svårigheterna med att mäta både de mänskliga och ekonomiska effekterna av insatserna, säger Lars Stjernkvist, socialdemokrat och kommunstyrelsens ordförande i Norrköping sedan 2004.
Men innan vi fördjupar oss i nuläget och framtiden, låt oss först reda ut vad sociala investeringar innebär och varför just Norrköping var så tidigt ute. Det är känt sedan länge och styrkt av en lång rad vetenskapliga studier att det mest effektiva sättet att förebygga utanförskap, sociala problem och arbetslöshet är att tidigt sätta in stödjande insatser för barn som lever i utsatta miljöer. Det är också väl dokumenterat att de insatserna behöver ske över en längre tid och involvera en bredd av de aktörer som påverkar de ungas livssituation, till exempel skola, socialtjänst och hälsovård. Trots den kunskapen har det varit svårt för de svenska kommunerna att ge det stöd som krävs. Ettåriga budgetar och organisationer där verksamheterna finns i olika ”stuprör” har ofta gjort det svårt att förverkliga de insatser som krävs.
– Det finns tyvärr ett systemfel i många svenska kommuner. Vi vet att strukturell arbetslöshet går i arv och att sociala problem förs vidare från en generation till nästa. Vi som kommuner gör stora insatser, men bevisligen har de inte hjälpt, i stället fortsätter utanförskapet att reproduceras, säger Lars Stjernkvist.
Det verktyg som aktualiserades för ett tiotal år sedan för att komma till rätta med de här problemen var sociala investeringsfonder. Genom att avsätta pengar i fonder som användes under fleråriga tidsperioder, kunde man frigöra sig från de ettåriga budgetperioderna. Samtidigt bröt man upp organisationsstrukturen och satte ihop insatsteam med företrädare för alla de kommunala verksamheter som påverkade livet för unga i utsatta miljöer. Tanken bakom fonderna är att insatserna, förutom det viktigaste – ett bättre liv och en bättre framtid för de unga – också ska bidra till att kommunens kostnader för arbetslöshet och sociala insatser minskar. Norrköping och Umeå var 2010 de första kommunerna i Sverige som avsatte pengar till sociala investeringsfonder.
– Norrköping har en högre arbetslöshet än genomsnittet i Sverige och därför sökte vi efter ett sätt att förebygga utanförskap. Vi hade deltagit i ett samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting, men så här i efterhand ska jag villigt erkänna att jag till en början inte förstod hur sociala investeringar skulle fungera i en kommunal verksamhet, medger Lars Stjernkvist.
– Om Norrköping satsar en miljon nu och det leder till att kriminalvården kan spara tio miljoner om tio år – det hjälper ju inte oss, så resonerade vi då.
Men som det ofta är när en ny idé får fäste, så var det en enskild händelse som bidrog till att ändra kommunens syn på sociala investeringar.
– Jag hade börjat testa tanken på sociala investeringsfonder på mina närmaste medarbetare. Och jag minns att jag satt just här vid skrivbordet på mitt kontor i rådhuset när kommunens ekonomichef kom in i rummet och sa: ”Lasse, du har haft en del bra idéer förut, men det här är den dummaste idé du någonsin haft. Det går ju inte att räkna på sociala investeringar”. (Han uttryckte sig lite mer diplomatiskt, men det var detta han menade).
– Men efter ett par dagar kom han tillbaka. Då hade han funderat och kommit fram till att man faktiskt kan räkna ut hur sociala investeringar kan vara lönsamma för kommunen, även ur ett ekonomiskt perspektiv.
Forskningen visar att de barn som klarar sig bra i skolan förbättrar sina odds i livet väldigt mycket.
Sedan kommunfullmäktige 2010 beslutade att inrätta en social investeringsfond på 40 miljoner kronor har Norrköping initierat en rad olika satsningar med fokus på barn och ungdomar som av olika anledningar befinner sig i utsatta situationer. Redan från början etablerades ett arbetssätt som var tvärsektoriellt och syftade till att bryta upp kommunala revir och stimulera metodutveckling. Detta arbetssätt har visat sig fungera väl och är i dag i stort sett oförändrat. Men två erfarenheter är att insatserna kräver längre tid för att få avsedd effekt och att ju tidigare de sker, desto större blir både de mänskliga och ekonomiska vinsterna.
– Det är självklart lättare för en elvaåring än för någon som är 17 att få tillbaka framtidstro och självförtroende. Men även för de äldre kan insatserna bidra till att vända utvecklingen i positiv riktning, säger Lars Stjernkvist och fortsätter:
– Vår mest framgångsrika satsning under de här åren är Skolfam, en satsning på att förbättra skolresultaten för barn som är placerade i familjehem, en idé som vi kopierade rakt av från liknande insatser i Helsingborg. Våra senaste uppföljningar visar att de familjehemsplacerade barnen nu lyckas bättre i skolan än genomsnittseleverna i Norrköping.
– Det visar vilken nyckelroll skolan och skolresultaten har. Forskningen visar att de barn som klarar sig bra i skolan förbättrar sina odds i livet väldigt mycket, även om de har en besvärlig familjesituation i övrigt.
Lars Stjernkvist är noga med att poängtera att den allra viktigaste erfarenheten från Norrköpings arbete med sociala investeringar är vikten av en fungerande och trovärdig metod för att mäta effekten av satsningarna.
– Vi är ganska säkra på att redan de första insatserna som betalades med pengar från de sociala investeringsfonderna uppnådde både de mänskliga och ekonomiska effekterna – men vi kunde inte leda det i bevis. I dag har vi lärt oss att en social investering kräver ett otroligt noggrant förberedelsearbete och att det måste finnas resurser och struktur för att göra effektmätningen.
Det är här samarbetet med den privata investeraren kommer in i bilden. För tre år sedan kontaktades Lars Stjernkvist av Leksell Social Ventures, en investerare fokuserad på sociala verksamheter och innovationer. Bakom investeraren står familjen Leksell, grundare av Elekta, ett av världens ledande företag inom strålbehandling av cancer och andra sjukdomar.
– När det stod klart för oss att Leksell inte ville vara en donator, utan hade ambitionen att göra skillnad på riktigt och förändra strukturer och samhällssystem, så var det ljuv musik i mina öron. Här kommer det en extern aktör som tvingar oss att strama upp och skärpa det som hittills inte fungerat tillräckligt bra. Och precis så har det blivit, konstaterar Lars Stjernkvist nöjt.
– När vi träffade Leksell möttes investerarens och socialarbetarens perspektiv – och det sa klick direkt. Leksells medarbetare hyllade våra medarbetare för deras arbete och våra medarbetare hyllade Leksell. Äntligen någon som förstår precis vad vi håller på med och som ställer begåvade frågor, var den samstämmiga reaktionen från våra medarbetare.
Konstruktionen för samarbetet med Leksell Social Ventures är så kallade sociala utfallskontrakt (social impact bonds). Om de insatser som finansieras av investeringen ger tydliga och mätbara vinster både mänskligt och ekonomiskt får investeraren tillbaka satsat kapital med viss ränta efter överenskommen tidsperiod. För att systemet med sociala utfallskontrakt ska fungera krävs mycket tydliga ramar och metoder för effektmätning, vilket Lars Stjernkvist hälsar med glädje. Samarbetet mellan Norrköping och Leksell har nu pågått i tre års tid och kommer att löpa fram till 2020.
Jag är aldrig emot vinster som uppstår för att barn mår bättre.
– För oss är det övergripande syftet med samarbetet givetvis att minska utanförskap och arbetslöshet. Men också att organisatoriskt rasera den inbillade motsättningen mellan humanism och ekonomi. Om vi funderade mer på hur vi ska använda satsade pengar effektivt så skulle vi kunna hjälpa många fler, säger Lars Stjernkvist och tillägger:
– Den här konstruktionen innebär först vinster för människorna och kommunen, först därefter kan investeraren få tillbaka sina pengar. Så jag vill verkligen att de ska få avkastning på sin investering. Jag är aldrig emot vinster som uppstår för att barn mår bättre och har inget emot att dela med mig av de vinsterna till privata investerare.
När diskussionen om sociala investeringar tog fart på allvar för tio år sedan, var det ett stort antal svenska kommuner som var intresserade och drog igång satsningar. Men med några framgångsrika undantag har många av försöken stannat upp eller avslutats. Lars Stjernkvist vet att andra kommuner har stött på samma problem som man mött i Norrköping och att svårigheterna att mäta effekterna av insatserna är den stora stötestenen som gör att många satsningar misslyckas.
Nu tror dock Lars Stjernkvist att det verkliga genombrottet för sociala investeringar står för dörren, och det av flera skäl.
– För det första har vi nu riktigt bra och framgångsrika exempel att berätta om. Satsningar som har hållit på tillräckligt länge och där vi kan bevisföra mätbara positiva effekter. Det är en del av den dramaturgi som kännetecknar alla nya företeelser. Först nyfikenhet och entusiasm, sedan bakslag, skepsis och fördömanden. Slutligen en ny våg när de positiva resultaten börjar komma.
– Minst lika viktigt är att det nu står klart för allt fler i Kommunsverige att vi måste göra något åt den offentliga sektorns effektivitet om vi ska klara finansieringen. Vi har inte råd med att var femte elev misslyckas i skolan.
– Vi kommunpolitiker vet att varendakrona räknas. Vi vet också att det kommer att kosta de svenska kommunerna enorma belopp om vi fortsätter som tidigare och låter nya generationer barn och unga fastna i utanförskap.
Lars Stjernkvist är hoppfull inför framtiden, men betonar än en gång vikten av att kommunerna får stöd när det gäller att mäta effekterna av de sociala investeringarna.
– Det måste finnas en nationell resurs som hjälper kommunerna med effektmätningen, hur man riggar den och vad som krävs av kommunen. En sådan samordnande resurs ska också kunna översätta resultat från en kommun så att de kan tillämpas på andra platser i landet.
– Jag hoppas på våra universitet och högskolor, där det finns mycket samlad kunskap om den offentliga verksamheten, liksom på det statliga forskningsinstitutet RISE*. Med en gedigen akademiska evidens som visar att de satsade pengarna har gett effekt, så skulle säkert fler investerare följa i Leksells fotspår, avslutar Lars Stjernkvist.